所谓“一把手”，是指领导班子中居于首位的负责人。在一个地区、一个部门、一个单位的领导班子和全局工作中，“一把手”处于核心地位。推进机关党内民主，“一把手”是关键。“一把手”的思想和行为是否符合民主集中制要求，对该部门的党内民主建设有着决定性的影响。因此，加强对“一把手”的监督，既是机关党内民主建设的重要内容，又是实现机关党内民主的重要保障。毋庸讳言，在改革开放和落实科学发展观的新形势下，对有些单位、部门和地区党政“一把手”的监督仍是一个薄弱环节，并且成为一个公认的难题。因此，如何加强对党政“一把手”的监督，规范党政“一把手”的用权行为，已刻不容缓地成为推进机关党内民主，落实科学发展观工作中亟待解决的重大课题。
一、加强党政“一把手”监督工作中存在的困难和问题
“一把手”在机关中的特殊地位，决定了加强党政“一把手”的监督是实现机关党内民主的重要保障。改革开放以来，我们党在加强对各级党政“一把手”监督制约方面进行了卓有成效的探索，制定了一系列加强党内监督的法规制度。例如，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》，用87个“不准”严格规范党员领导干部特别是“一把手”的从政行为；《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，明确了“一把手”在党风廉政建设方面的“第一责任”。《中国共产党党内监督条例(试行)》，首次以法规的形式确立党内监督的重点对象是党的各级领导班子主要负责人，“一把手”成为党内监督的重点。2004年7月1日，旨在约束政府自身行为的我国首部《行政许可法》的颁布实施，被认为是中国政府进行“自我革命”的重要手段，这部法律针对政府部门和官员中长期存在的各种官僚弊病，从立法层面对之进行了约束和限制。这些都表明，“一把手”监督制度建设进入了一个新阶段，为推进机关党内民主建设提供了良好的氛围和制度保障。然而，随着改革开放和社会主义现代化建设事业的推进，“一把手”监督工作虽有加强，但从总体上看，远不能适应机关党内民主政治建设的需要，仍存在着一系列问题。
㈠从监督者和被监督者看，监督意识淡薄
一些“一把手”自律意识淡薄，不愿接受监督。有的过于自信，总以为自己用不着别人监督；有的怕接受监督会影响自己的权威；甚至有个别的“一把手”个人私欲膨胀，讲关系不讲原则，讲私情不讲党性，工作中独断专行，听不进他人的意见，个人说了算，千方百计拒绝监督或逃避监督。上级组织对“一把手”重使用轻管理，疏于监督。往往只注重对“一把手”的工作实绩特别是经济指标完成情况的监督，忽视对其思想、作风，特别是廉洁自律情况的监督。同级班子成员碍于情面，不便监督。有的班子成员认为“提了没有用，还得罪人，不如不说”；有的担心被“一把手”误解自己有“野心”、想“篡权”，不敢监督；有的怕反对意见提多了会当成“闹不团结”，影响自己的前程，不愿监督。下级怕打击报复，不敢监督。有的同志认为自己职位卑微，宁可“多栽花少栽刺”，信奉“是非面前莫开口”的处世哲学，不敢挺直腰杆对上级领导进行监督。监督意识的缺失，导致一些机关党内民主氛围不够浓厚，机关党员干部的民主权利得不到重视。
㈡从监督的体系看，不同主体权责不清
对党政“一把手”的监督，必须整合机关内外各种监督力量，从而形成内外结合、上下联动的监督合力，更加有效地维护机关党内民主。我国现行监督体系包括党内监督、国家权力机关监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督、政协民主监督等若干个相对独立的监督系统。从理论上讲，各监督主体之间应当分工明确、各司其职、各负其责，使监督系统整体效能最优化，构成对“一把手”权力严密的监督网络体系。但在现实政治生活中，组织、人大、行政机关、司法机关、群众、新闻媒体、政协等等监督主体并不都集中在各监督体系之内，而是交叉分布在各个地区、各有关单位之内，职能交叉重复，职责权限不清，相互之间又缺乏必要的沟通和协调，监督体系的系统性、整体性较差，监督的合力尚未真正形成。
㈢从监督的内容看，还不够全面完整
主要表现为：监督违法违纪多，监督决策失误少；事后追惩多，日常监管少；具体微观事项监督多，全面宏观控制少；对事的监督多，对人的监督少；行使任免权多，行使弹劾权少；应急性、治标性规定多，长效性、治本性规定少；正面规范行为的规定多，违反规定的处置措施少；一般性、抽象性规定多，具体的、可操作的程序性规定少。
㈣从监督的机制看，监督权的独立性和权威性还不够强
从我国现行政治体制来看，各级纪检监察机关实行双重领导体制，并以同级党委、政府的领导为主。特别是监督机构的主要负责人，不是由同级党委或行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命，而地方党委又是同级纪委的监督对象，因此便出现了监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的现象。这在客观上使监督者缺乏执纪的自主性、独立性，监督往往处于一种“两难”境地，大大削弱了监督职能的力度。因此，“一把手”监督中“虚监”、“弱监”甚至“无监”现象仍严重存在。
㈤从监督的依据看，缺乏明确的监督标准和具体的实施细则
现行有关“一把手”权力监督的法规制度总体上比较零碎，且不具体，不仅很多必要的监督法规尚未出台，即使已经出台的某些规范因可操作性差、缺乏配套措施而难以发挥作用，导致在现实监督行为中常以领导人的讲话、批示为依据，使监督行为缺乏明晰可靠的法律依据。因此，监督者在实施监督过程中容易产生盲目性和主观随意性，影响了监督工作的严肃性和规范性。
二、造成党政“一把手”监督困难的主要原因探析
加强党政“一把手”监督是一项复杂的系统工程，涉及面极广，其发展完善必然受多种因素的影响和制约。造成监督困难的原因主要有以下几方面。
㈠思想认识上受到种种不良因素的影响
封建专制传统和现实社会中的种种不良因素对部分监督者和被监督者仍然存在影响。中国两千多年封建专制史所形成的官本位和官至上的中国官文化，所反映的是拜权主义，而与拜权主义相伴随的则是形形色色的官僚主义、专制作风、极权现象、家长制现象等。虽然自“五四”以来，消除官文化，弘扬民主；新中国成立及后也从未放弃过对官文化的斗争，但官文化由于历史的惯性而继续发挥负面作用。同时，改革开放后，随着国门的开放，拜金主义等资本主义文化中腐朽没落的东西大量涌入，加之我国在体制转换过程中法制和权力制约机制不健全或存在疏漏，权力的寻租和出租市场逐渐形成，腐败更有了生存的土壤。许多党政“一把手”逐渐弱化和淡化了“公仆意识”、“为人民服务意识”，却强化了“老板意识”、“雇主意识”；而部分机关干部甚至是同级班子成员有求于“一把手”或利用“一把手”谋求政治进步，崇权、畏权、拜权，自觉不自觉地放弃了对党政“一把手”的监督，也放弃了自身所拥有的民主权力。
㈡工作机制上受到原有政治体制弊端的制约
权力过分集中的现象尚未得到根本解决，现行政治体制还难以适应权力制约和监督完善的需要。“高度集权的领导体制，必然造成上级机关及其领导人无人监督，也难以监督的现象。”特别是在少数机关部门，党的一元化领导，往往变成了个人领导。少数党政领导干部集行政领导权、政治决策权和党的监督权于一身。这样，权力制约和监督模式就出现了本末倒置现象：上级组织和领导干部权力较大，但却得不到应有的监督制约；与此同时，针对下级组织和工作人员的监督却相对健全。权力制约和监督的不正常，直接导致机关党内民主生活出现不正常的现象。“一把手”贪污腐败问题之所以日渐突出，高官“前腐后继”，正是现有权力制约和监督机制结构性缺陷的集中体现。
㈢工作视角上存在盲区和误区
主要体现在三个关系没有把握好：一是没有把握好“自律”与“他律”的关系，重“自律”而轻“他律”。加强对“一把手”的监督，必须内外并举、标本兼治，党组织无疑要对干部严格监督，但作为干部则要严格自律，加强“自控”。而我们长期以来对“一把手”的约束主要寄希望于个人思想道德修养的提升上，不同程度地漠视了外在制度的监督与约束。二是没有把握好监督与制约的关系，重监督而轻制约。权力监督与权力制约是约束权力的两种基本形式，二者间既有联系又有区别，权力制约是不同权力主体之间互相控制和约束的关系，是双向的或多向的，而权力监督则是监督主体对监督客体的一种监察督促系列活动的总称，是单向的。我们长期以来对权力“监督”比较重视，而对权力“制约”则存在一些认识上的误区，不够重视。三是没有把握好选人、用人与育人、管人的关系，重“选人”和“用人”，而轻“育人”和“管人”。在对“一把手”的管理中存在着重选拔轻管理、重业务轻教育、重使用轻监督的问题，使“一把手”监督中原本威慑力最强、成效最为显著的上级监督弱化。
三、余姚市在党政“一把手”监督工作方面的探索
近几年来，余姚市积极探索加强党政“一把手”监督工作的有效途径和方法， 2004年出台了《关于进一步加强党政“一把手”监督工作的若干意见》。之后，又不断健全完善各方面举措，2008年印发了《中共余姚市委关于加强对党政主要负责人监督管理的若干规定》，深化监督领域，细化监督内容，规范监督程序，健全监督机制，有效维护和推进了机关党内民主建设。我们的主要做法是：
㈠立足改革，做到合理分权
我们以构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制为核心，实施党政“一把手”“五个不直接分管”制度。一是委托授权，财务审批 “大家理”。市直机关财务审批权由“一把手”委托一名副职行使，财务运行情况以适当形式在班子成员和全体干部中公开；超过一定数额的财务开支必须由班子集体研究决定。各市直部门账务由市会计核算中心统一核算，凡报销单据不符合财务制度的，一律不予入帐，并下发拒付整改通知书责令整改。同时还出台了《进一步加强市直部门财务管理的规定》、《关于进一步规范行政事业单位财务审批管理工作的通知》等，明确财务运行程序和监管措施。二是公开民主，干部任用“共同选”。出台了《关于进一步完善干部选拔任用有关工作的实施意见》、《关于中层干部竞争上岗工作的实施意见》等制度。制定干部选拔任用工作程序图，坚持公开选拔和集体讨论决定的原则，严格干部选拔任用程序。机关中层干部的选拔采取公开竞聘的形式，主要程序包括单位推出竞聘职位、有意竞聘者报名和民主推荐，进行政治、文化和专业考试，公开竞聘演讲并由全体机关干部民主测评，由党委（党组）集体讨论决定并进行任前公示等。同时重要岗位任职时间较长者必须交流。机关事业单位人员录用全部按规定公开招考，机关之间选调人员也须经差额考察、集体研究、组织人事部门审批等程序。党政“一把手”推荐干部必须署名，推荐失察、失误的，按照规定追究责任。三是代招代建，工程项目“统一管”。 针对机关工程项目建设中的关键环节，通过立项听证、统一招标、项目代建、财政直接拨付的方法，防止“一把手”违规干预工程。在工程立项环节，实行工程项目立项听证制度，由相关职能部门对项目的可行性组织听证，预算2000万元以上的公共投资项目还需经市人大常委会审议通过。项目立项后，实行统一招投标制度。机关各类工程项目一律进入市招投标中心进行统一招投标。如2004年8月到2008年底，全市共完成工程建设项目招标总额达142.1亿元，节减资金9.37亿元。同时建立了工程建设项目造价和审计中心，对所有统一招投标项目的概算、预算、工程变更、决算进行全程审计监督。2007年又出台了《余姚市政府投资项目实施代建制暂行规定》，成立代建中心，投资规模200万元以上的政府性投资项目，由代建中心负责工程项目的具体实施；工程资金不经过工程使用单位而由市财政直接拨付给施工单位。四是公开招标，大额物资“集中购”。机关大额物资采购一律进招投标中心统一招标，2005年4月至2008年底，完成政府采购项目4315项，实际采购金额2.6亿余元，节减资金2377万元。五是职能归并，行政审批“一窗办”。整合审批职能和机构，有行政许可职能的部门设立行政审批科，明确由一名副职领导分管；进一步清理审批项目，确认行政许可主体42个，保留行政许可项目375项；有40个行政许可主体和359个行政许可项目进行政服务中心集中办理。
㈡健全制度，强化执行效果
加强对党政“一把手”的监督，建立健全监督制度是根本保证。实践中，我们从三个方面进一步推进、深化。一是完善党内监督配套制度。结合实际制定贯彻落实党内监督十项制度的实施细则和程序性规定，从而强化对“一把手”的监督。实施任前廉政谈话和诫勉制度，新提任的机关党政“一把手”要集中进行党风廉政教育，并由市纪委主要领导进行任前廉政谈话；对个别党政“一把手”出现的苗头性问题，及时提醒诫勉和信访预警告诫。实施述职述廉和廉情公示制度，党政“一把手”每年年底进行述职评廉，并将《廉政情况报告表》进行张榜公示。二是加强重点部位制度建设。各机关党政正职的拟任人选，采取两轮民主推荐和差额考察制，并实行党风廉政一票否决。实行公务回避制度和重要岗位轮岗制度，定期对这些岗位上的党政“一把手”进行轮换。健全“一把手”经济责任审计制度，2004年-2007年，共对67位党政“一把手”进行了经济责任审计。同时，还实行土地招拍挂和政府性投资公司定期财务分析例会等制度，积极推进财政资金绩效评价制度。三是注重廉洁自律制度建设。市委常委会率先垂范，带头作出廉政承诺，出台《中共余姚市委常委会关于加强自身建设的决定》，自觉接受来自各方面的监督。每年要求新提任或转岗的机关“一把手”作出公开廉政承诺。进一步建立健全领导干部廉政档案和重大事项报告制度。促使领导干部能经常注意防微杜渐，努力做到自重、自警、自省、自励。
㈢整合资源，形成监管合力
我们从拓宽监督渠道，丰富监督手段，整合监督资源入手，形成强有力的监督合力。一是落实上级监督职能。建立了由相关职能部门组成的党政“一把手”监督联席会议，制定了《关于进一步加强和改进市管领导班子和领导干部日常管理的意见》、《重大工作跟踪考察领导干部》等制度，强化对“一把手”的日常监管和科学的政绩考核。制定了实行市委、市政府班子成员每年与分管党政“一把手”签订廉政责任状制度；市党风廉政建设领导小组每年以“工作建议书”、“工作任务书”和具体事项交办“反馈通知书”形式督促各单位党政“一把手”落实党风廉政建设工作各项任务；对在党风廉政建设工作中失职的“一把手”严格追究责任，实施单位发生党风廉政问题向党政“一把手”发出《党风廉政建设责任函询书》并责成书面回复制度。出台了《中国共产党余姚市代表大会闭会期间代表活动制度（试行）》，实施党代表对机关党组织“一把手”履职情况视察、参与考察考核、重大决策意见征询等制度，加强党代表对“一把手”的监督。建立勤政廉政督查员制度，通过定期、不定期地明查暗访，监督责任单位“一把手”。健全行政责任体系，出台了加强行政执行力建设实施意见和行政过错责任追究、政府部门行政首长问责、行政许可责任追究、行政执法责任制、政务督查等“1+5”制度，建立由电子监察平台、行政运作网站和视频监控系统组成的电子实时监察系统。二是强化同级监督责任。健全民主议事决策制度，推行重大工作党委会成员无记名投票制、党政“一把手”末位发言制；严格党内生活，进一步严格民主生活会程序。出台了《市委委员、市纪委委员开展党内询问和质询的实施细则》，进一步加强对各单位党组织“一把手”落实市委和市纪委决议、决定情况的监督力度。三是发挥专门监督作用。实施了党政“一把手”向市纪委全会报告党风廉政建设工作并接受质询、评议制度，2004年以来，已有28个单位的党政“一把手”进行报告并接受质询和评议。实行廉政函询制度，对在信访中了解的一些党政“一把手”可能存在的党风廉政建设问题，市纪委向其发出《廉政询问书》，要求在7天内回复。同时，稳步推进对权力比较集中部门纪检监察组织的统一管理工作，充分发挥派驻纪检监察组织对驻在机关党政“一把手”的监督作用。
四、进一步加强党政“一把手”监督工作的体会
根据这几年来在探索实践党政“一把手”监督工作中的体会。我们认为，要进一步加强党内监督工作，推进机关党内民主建设，就要抓好以下三个方面：
㈠抓引导，进一步管好“一把手”思想行为，积极营造机关党内民主氛围
加强思想教育和日常管理，是对一把手实施有效监督的最基础性工作。一是要树立监督双方正确的价值观，加强民主教育。在《法哲学原理》一书中，黑格尔指出，“成文的宪章法规并没有真正的约束力，倘若这些法规并未真正表达那些写在公民心目中的法规的话。”大量事实表明，监督活动的实际效果直接取决于监督主体实施监督和监督客体接受监督的自觉程度及其质量水平。其中双方的“自觉程度”则成为监督的关键。江泽民同志曾经指出：“树立正确的世界观和人生观，无论过去、现在和将来，对于每一个干部和党员来说，都是首要的问题。”因此，一方面要教育机关党员干部树立科学的世界观、人生观、价值观以及正确权力观、地位观、利益观，促使党员干部大胆监督“一把手”，维护自身民主权利；一方面又要大力提高党政“一把手”的思想政治素质，把树立正确的世界观、人生观、权力观和发展观放在首要的位置。不断加强对党政“一把手”的思想政治教育，通过典型示范、警示教育等方式，督促党政“一把手”加强自我监督，自觉接受来自外部的监督和制约，从而增强各级党政“一把手”的民主意识，杜绝“家长意识”和唯我独尊的思想。二是要建立临界纠偏机制，加强民主预警。组织、纪检等部门要加强对机关民主政治生活情况的信息收集，采取函询、诫勉等形式进行信息反馈。对干部群众反映民主作风存在问题的“一把手”，情节轻微的，要把相关内容摘抄给被反映干部，要求对照检查；反映内容具体、影响较大、需向干部本人加以核实的，发出书面通知，要求作出书面回复；必要时，还要对“一把手”进行预警谈话。从而达到提醒警戒和矫正纠偏的目的。三是要改革选拔任用机制，加强民主管理。继续深化干部人事制度改革，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，在充分听取和尊重民意的基础上，经过群众推荐、组织考察和考试考核，真正把那些坚决执行党的基本路线、政绩突出、清正廉洁、群众公认的优秀干部选拔到领导岗位上来。同时，各级组织要抓住干部管理的各个环节，把监督寓于对“一把手”的严格管理之中，通过不断完善措施，强化对“一把手”的日常管理监督。要增强上级领导与下级“一把手”的联系，定期有重点、有计划、有针对性地与下级领导班子“一把手”进行谈话，利用上级权威强化对下级“一把手”的监督。坚持对“一把手”严格实行定期述职、任职审计、回避交流、岗位轮换等制度。上级组织要对下级“一把手”工作和思想作风等情况进行定期或不定期的检查，不但要听“一把手”本人的汇报，也要多听取其他领导和干部群众的意见，使各级“一把手”经常处于上级组织的管理之中。
㈡抓关键，进一步制约“一把手”权力，努力实现机关权力运行的民主化
“一把手”权力过于集中、运行不规范，是阻碍机关党内民主建设的重要因素。因此，科学配置“一把手”权力是机关党内民主长效机制建设的关键。建立和完善权力约束机制至关重要。要按照“适度、效率、公平、制衡”的原则，对党政“一把手”权力进行科学配置，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。一是要赋权适度，合理配置权力。“一把手”的作用首先是关注全局，他工作的重点是正确行使决策权。应该让一把手更加集中精力保障决策的合理、正确、不失误，并且要对决策承担责任，对重大的财务规划，重大的人事布局，决策上的程序安排也要承担责任。因此，要在不影响“一把手”正当行使职权、履行职责的同时，对其权力进行适当分解，要特别强调“一把手”决策权与执行权的分离，并注意把那些重大的人权、财权、事权进行合理分解，避免“一把手”权力过大，规避权力被滥用的风险，建立起科学合理的权力制衡机制，同时也确保“一把手”有更多的精力谋大事、思全局。二是要规范“一把手”权力的运用。要通过设置科学、严密的程序保障权力规范运行，防止权力的滥用和异化。要进一步健全和完善党委会议事规则和运行机制，凡属重大事项、干部任免、大额度资金使用等，必须由党委会集体讨论决定，不能由“一把手”个人说了算，保证重大事项决策民主、科学、合理。一方面规避“一把手”体制可能带来的独断专行和决策失误，另一方面切实保障机关党员干部享有的党内民主权利。三是要增加“一把手”权力运用的透明度。领导班子制定的工作计划、决策程序、办事规则等凡适宜公开的内容，都应以适当方式向全体机关党员干部公开，同时减少决策层次。
㈢抓监督，进一步构筑“一把手”监督网络，着力保障机关党内民主的实现
要切实有效地保障机关党员的民主权利，必须建立、完善和有效执行党内民主监督，建立“到边、到底、到位”的网络式监督体系。一是要拉好监督网的“纬”—监督“到边”。做到党内监督与党外监督，职能监督与群众监督，上级监督与同级监督，组织监督与舆论监督并举。要通过法规制度的途径，明确划分不同监督主体间的职责、权限、任务、作用、工作范围等方面，摆正各种监督主体在权力监督系统中的地位，使各种监督主体间的关系有法可依、有规可循、谐调有序，真正做到不同权力监督部门各就各位、各司其职、权随责到、权责相符，保证不同权力监督能够分工负责、独立自主地从事监督活动，以切实提高“一把手”监督机制的整体效能。同时，要进一步扩大监督覆盖面，做到没有不受监督的权力，没有不受监督的机关干部。二是要拉长监督网的“经”—监督“到底”。要做好干部监督工作，必须延长监督的链条，把对干部的监督贯穿于任前、任中、任后的各个环节。做到事前要公开职责，将各级“一把手”的职责分工、工作目标、服务规范等情况，通过机关内部事务公开等途径向干部进行公开，并要求“一把手”就如何履行职责和廉洁从政作出公开承诺。事中要全面督责，加强对党政“一把手”党风廉政、履行职责、生活作风全方位、经常性的管理监督；事后要严格追责，建立起完善的责任体系，对失职的党政“一把手”要严格追究政治责任、领导责任、行政责任，直至法律纪律责任。三是扣紧监督网的“结”—监督“到位”。监督“到位”是指监督要抓住要害，突出重点，紧紧抓住机关党内民主建设的关键部位，健全制度、加强监管，实施有效监督、增强监督效能。